关于农村公路养护管理模式的调研报告

五年来，随着省乡乡油路，村村通公路（水泥路）工程的实施，我县农村公路（包括县道、乡道、村道公路）的大规模建设及路面改造工程的不断实施，XX全县农村公路的数量和质量都有较大幅度地提高，农村运输条件和投资环境大为改善，有效地推动了县域经济的发展和全县人民脱贫致富奔小康的步伐。但是由于我县地处X山余脉，属山岭重丘区，分坝上、接坝和坝下三个区域，全县X个乡镇、X个行政村分布在XX平方公里的土地上，是全国为数不多的少数贫困民族自治县。农村公路量大、面广、地区差异大，加之已建的农村公路技术等级低、标准差、缺桥少涵、无防护，而且起步晚，养护管理运行机制刚刚起步，农村公路管理缺位，养护资金来源不明确且难到位、缺口大等问题明显突出。今年，根据《国务院办公厅关于印发农村公路管理养护体制方案的通知》（国办发〔2007〕49号）的精神，结合省、市“农村公路养护管理办法”的出台，县政府出台了《XX农村公路养护管理办法》、《XX农村公路养护工作考核办法》，对农村公路养护主体、职责分工等进行了规范，为理顺各种农村公路养护管理关系、健全养护管理机制奠定了基础。由于工作刚起步，坝上、坝下、接坝地区经济发展不平衡，存在的问题较多，为进一步加强我县农村公路养护管理，提高农村公路养护管理质量和水平，探索适合XX实际的农村公路养护管理模式，使农村公路养护管理逐步走上正轨，继而因地制宜，使其不断正规化、标准化、制度化，结合目前三种养护形式（专业养护、分段养护、个人承包养护）进行认真的研究和分析，形成本调研报告。 　　一、我县农村公路养护管理基本情况　　（一）全县公路网现状　　截止到2007年11月20日，我县公路总里程为XX公里，其中国省干线XX公里，县级公路5条XX公里，乡级公路X条X公里，村级公路X条X公里，全县农村公路(县、乡、村级公路)总里程占全县公路总里程的X%。　　（二）农村公路养护管理体制现状　　目前，我县农村公路养护的现状是：X条县级公路为专业养护，　　设有专门的管理机构和少量的专业养护队伍，组成交通部门管养机构，乡级公路的养护，X个乡镇都设立了地方道路管理所，以乡镇为主体，按所辖范围切块承包养护或发动群众季节突击养护。村级公路的管养，一直未纳入正常的管理轨道，只有少数经济较好的乡镇抓了几个村试点，但由于资金问题，暂时在全县X个行政村很难推行。　　根据《公路法》、《农村道路管理条例》规定，“县级公路县修县养，乡级公路乡修乡养，村级公路村修村养”这一原则，业主明确，养护资金还是沿袭以往专业养护经费和县、乡、村养护经费安排分别下达，县级公路养护经费由省汽车养路费切块补助一部分，重点是小托养路费返还部分；乡村公路养护费上级补点、地方财政列支一部分，各乡镇自筹解决一部分，但这部分的筹集困难很大，对乡村公路正常的养护管理影响很大。　　（三）农村公路养护生产运行机制　　县级公路的养护生产（包括日常养护和大中修工程），基本上采　　用国省干线的养护运行机制，由地方道路管理站负责管理，乡道的日常养护工作主要由乡镇负责、地方道路管理站按上级规定负责行业指导和给予一定的经费补助（或以奖代补），目前我县村级公路的养护仍没有固定的形式。根据我县实际，目前XXX的养护主要应有以下三种。　　模式一：由乡镇成立固定的专门养护队，负责乡村道的日常养护和大中修。养护队有固定的工作场所，并有少量的机具设备；养护资金由交通部门补助一部分，不足部分由乡镇财政解决。这种模式一般在经济较发达的乡镇采用较多。　　模式二：乡镇政府按行政区域将乡村道公路的路面保洁、巡查、行道树维护等日常管养工作分段包给沿线村委会，再由村委会将乡村公路养护工作承包给村里的农户。大中修工程通过招投标，由专业队伍施工；养护资金由交通部门补助一部分，不足部分由乡镇财政和村委会解决。　　模式三：由村委会组织，一年对行政区域内的乡村公路集中进行二、三次季节性、不定期的突击养护（保洁和少量的维修）。这种模式在经济欠发达地区（特别山区）采用较多。养护资金由交通部门补助一部分，不足部分主要通过投工投劳解决。这种模式养护成本相对较低，但缺乏长效的管理手段，而且养护质量较差。　　二、目前我县农村公路养护存在的主要问题　　（一）农村公路路况总体水平较低，区域间差异较大　　由于经济发展不平衡、地域差异较大，加之长期养护管理“缺位”，致使农村公路基础薄弱，路况总体较差，公路等级普遍较低，绝大部分为准四级或等外公路。且绝大部分乡村道路的桥梁又是由民间桥梁改造利用，病危桥梁较多，道路安全设施、标志标线也不够齐全。　　（二）农村公路养护管理主体不明确，责任不落实　　《公路法》对县道、乡道公路的养护管理主体作了规定，但对村道养护管理的责任主体没有明确规定。由于村道公路至今未有明确定义、管理主体不明确，养护管理严重“缺位”。虽然县道和部分乡道养护由县交通局或所属的公路管理机构负责，乡道养护责任归属乡镇，村道养护责任名义上也落实到乡镇，但因经费无着落，乡镇基本上不管。农村公路养护管理“缺位”现象仍普遍存在。在地方政府方面，由于乡村道公路养护管理的责任主体不明确，部分乡镇认为乡、村道路建好以后，养管工作就是交通部门的事，没有把乡村公路的管养工作纳入正常的政府行政管理和公共服务的范畴，个别地方还出现损坏或破坏乡、村道路的现象。而且，地方政府重建轻养现象也较为突出。　　（三）农村公路养护资金投入严重不足，养护资金缺少来源，资金筹措缺乏相应的保障机制，正常养护无法维持。2001年公路养护体制改革后，县道和乡道养护经费主要由汽车养护费切块补助和地方手拖费、摩托车费补助解决。但由于长期以来政府及有关部门重视公路建设的投入，忽视养护管理的投入，使得县乡道公路养护经费不能足额到位，县乡道公路养护管理不能到位。　　村道公路由于一直未纳入交通公路部门的管养范围，没有正常固定的养护经费来源，而多数村在修建村道公路时已负债累累，根本无法筹出资金来养护，导致村道失养情况普遍严重。加之农村费税改革后，财政支付转移用于农村公路养护的资金太少，农村公路养护资金得不到有效保障。　　（四）养护管理机制不健全，养护质量难以保证，缺乏农村公路养管长效机制。由于农村公路养护管理的责任主体不明确，农村公路的养护管理机制无法建立，特别是县、乡、村三级养管体系未真正建立，缺乏农村公路养管长效机制。绝大多数乡镇没有固定的管养机构和专业的养护人员，无论是技术还是设备都无法承担农村公路管养任务，养护质量难以保证。　　三、建立以县为主的管养体制和运行机制　　鉴于我县农村公路及其养护管理的现状，为解决农村公路养护管理“缺位”，改善并提高农村公路路况，推进社会主义新农村建设，我县农村公路养护与管理体制建设的目标是：用三年左右时间，基本建立符合XX实际的、新型的“统一领导、分级管理、条块结合、以县为主”的农村公路养护与管理体制和“管养分离”的运行机制，实现农村公路养护与管理工作的正常化、制度化和规范化，确保农村公路路况良好、路产完整、路权得到有效保护。　　　　（一）明确责任主体，建立健全农村公路养护管理体制　　各级人民政府应将农村公路的管理纳入管理工作的范畴。县级人民政府是农村公路养护与管理的责任主体。乡级人民政府和村级组织，应当切实认真履行上级政府制定农村公路管理、养护、保护以及养护资金筹措等方面的具体职责，明确相应的职能部门或专职机构，并落实农村公路养护管理生产专职人员。　　各级交通主管部门作为政府执行部门，应将农村公路的管理养护工作纳入行业管理范畴，加强指导、考核、监督。其所属的各级公路管理机构作为公路行业管理的实施部门，应落实人员、增设相应的内设机构。省级公路管理机构增设农村公路养护科，市级增设农村公路养护科（原有县乡养护科的可改称为农村公路养护科），县级相应增设农村公路养护科。农村公路养护技术管理人员每个县级公路管理机构增加15-25名，切实履行农村公路养护管理的监督、指导、管理职责。　　（二）建立稳定、长效的农村公路养护与管理资金渠道　　各乡镇和村级组织都应按照“县乡自筹、省市补助”的原则，积极组织筹措农村公路养护与管理资金，建立由财政投入、养路费和其他资金共同组成的多渠道的农村公路养护与管理资金筹措机制，建立健全养护资金的保障体系。由于农村公路量大面广，养护经费全部由国家承担目前尚不可能，应不断拓宽多种资金筹措渠道：即除手拖费全额用于农村公路养护外，省、市在政策允许范围内争取补助一部分，县财政列出专项资金承担一部分，乡镇也自筹一部分（可以通过投工投劳形式解决），积极鼓励社会、个人捐资等。　　（三）实行管养分离，推进农村公路养护市场化，利用市场机制合理配置公路养护资源，逐步建立科学、高效的公路养护运行机制。　　农村公路养护管理可实行“分级管理、分级养护”的管养运行机制，逐步形成“政府监督、行业管理、主体负责、承包人实干”的四级农村公路管养保证体系。推行招标养护、委托养护、合同养护、承包养护等模式，建立健全养护市场。农村公路大中修工程通过招投标方式选择有资质的养护施工单位；日常小修保养由行政村落实农民养护工具体负责养护。养护形式可多样化：平原地区乡镇可在养护里程较多的区域成立农村公路养护站，集中负责该片区的农村公路养护；山区养护里程短的或路线比较偏的农村公路养护，可承包给个人或家庭养护，根据农业生产特点，实行弹性养护制，忙时干农活，闲时养村道，不拘形式养好路。农民养护工按照养路的好坏或达标率，从村委员会或乡镇政府领取劳动报酬。公路部门负责做好监管和技术指导，并负责培训农民养护工，真正做到：责任在乡镇，实施在村组，受益在群众。　　（四）建立健全农村公路养护管理考核管理长效机制。　　建立和完善县、乡（镇）、村农村公路养护管理考核机制。省里应抓紧出台农

钢塑土工格栅以高强钢丝（或其他纤维），经特殊处理，与聚乙烯（PE）或聚丙烯（PP），并添加其他助剂，通过挤出使之成为复合型高强抗拉条带，且表面有粗糙压纹，则为高强加筋土工带。由此单带，经纵、横按一定间距编制或夹合排列，采用特殊强化粘接的熔焊技术（超声波焊接技术）焊接其交接点而成型。应用领域： 公路、铁路、桥台、引道、码头、水坝、渣场等的软土地基加固、挡墙和路面抗裂工程等领域。

村公路养护标准和管理办法，为养护工作监督考核提供依据。县政府将农村公路养护纳入对乡镇考核的内容，乡镇政府要明确一名副职领导专职负责此项工作。乡（镇）政府要建立对村的养护管理考核机制。建立养护经费拨付激励机制，将拨付的资金与农村公路养护路况直接挂钩，行业部门与乡镇签订合同，实行定期目标考核，并将考核结果公示，根据考核结果拨付养护资金和奖励经费，确保农村公路的养护质量。　　四、因地制宜，采取多种养护管理模式　　由于XX农村公路总量和增量很大，地区差异也比较大，其养护管理的模式不应搞全县“一刀切”，要区别坝上、接坝和坝下地区之分，低等级公路和高等级公路的差异，走专业管理和乡村基础管理相结合、专业养护和乡村养护相结合的新路子，充分发挥地方道路管理站、乡镇所、村级组织等基层单位的作用，因地制宜，积极探索适宜当地情况的管理方式。　　（一）农村公路的管养模式分析　　根据国务院国办发〔2007〕49号文精神，农村公路养护管理按照“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的原则，形成国家、省、市（地）、县四级交通行业管理，县、乡（镇）政府、村或交通部门分级实施的管养体制。农村公路管养的多方参与已成为突出的特点。农村公路的管养既有直接实施者，又有多个间接参与者，既有行业管理者，又有具体组织实施者。农村公路养护管理按照生产的机械化和专业化程度不同，基本可以分为四种，即：群众突击季节性养护、分段承包养护、道班养护、专业公司养护。　　1、群众突击季节性养护。这曾经是农村公路养护中采用最多、最为广泛的一种方式。该方式最大优点是充分发挥了农村劳动力资源丰富的长处，在一定程度上弥补了相对缺乏的农村公路养护资金。但随着费税改革的实行，“两工”逐渐取消，从政策上讲，村民已经没有进行农村道路养护的义务，其适用范围缩小到通过“一事一议”的村道养护。　　2、分段承包养护。分段承包到户的农村公路养护方式，一般是根据路段等级、交通量大小、养护材料远近等测定每公里所需养护经费，然后以招投标的方法承包给农户并签订承包责任书。组织者一般为县级公路养护部门或者乡级政府。该方式是专业化、市场化养护公司的雏形或者低级形式，主要用于交通量小、等级较低的一般农村道路。优点在于易于组织，在一定程度上引进竞争降低了养护成本，且小规模零星作业方式，比较符合农村公路分布广的特点。　　3、道班养护。这是目前农村道路使用最为广泛的一种方式。主要分为三类：一类是由县级交通管理部门负责，以道班的形式在重要农村道路沿线布设；另一类是由地方交通主管部门领导，在乡级政府成立派出机构，如交管所或者交管站，从事养护生产；第三类由乡政府领导的机构对乡道进行养护。该方式优点是具备一定的养护机械和相对固定的人员，道路养护质量较高，基本能够完成除大中修外的农村公路和桥涵的养护工程。缺点在于养护生产与养护管理没有分开，上述这些机构在一定程度上发挥管理职能，养护生产的效率较低，一定程度上存在着“养人不养路”的现象。且乡级政府领导的养护机构多属临时性机构，养护工作流于形式。　　4、专业公司养护。养护公司是拥有独立注册资金、相应设备及技术人员和施工资格，在工商税务部门注册登记，具有独立资金调配和人事权利，在法律上与公路管理部门处于独立平等地位，真正面向市场的经济实体。　　（二）农村公路养护管理模式探讨　　根据上述四种养护管理方式的分析，我们认为抓好农村公路养护管理，要将群众突击季节性养护、分段承包养护、道班养护、专业公司有机结合起来，逐步建立起“机构精干、体系完整、职能明确、权责一致、管理顺畅、运转协调、行为规范、有效监督、办事高效”的养护管养体制。　　1、实现养护管理和养护生产的分离或部分分离。把公路养护生产从管理机构中分离出来，组建农村公路养护公司，实行企业化管理。明确公路管理部门与养护公司为业主与施工单位的关系，对公司养护机构的人事、用工等问题由企业自主进行。对于难以实现管养分离的，可以通过人员分类管理实现部分分离。　　2、在农村公路养护市场不够成熟或难以发挥市场作用的时候，根据各地的特点和不同情况，积极探索建立和健全专业养护与群众养护相结合，常年养护与季节性养护、流动性养护相结合制度，建立完善各种形式的养护承包责任制，包括分段到户、道班承包等，全面推进定额养护和计量支付。公路管理机构对养护生产的管理要逐步实现合同管理。　　3、根据本地区农村公路的技术等级、路面结构型式等特点，制定相应的养护技术标准，推广应用公路养护的新技术、新材料、新工艺、新方法，降低养护成本，发挥养护资金效益。在一定的管理体制条件下，充分实现养护方式的多样性，保证其足够的灵活性，以最大程度利用养护资金。　　4、积极培育农村公路养护市场，充分发挥市场配置资源的基础性作用。首先要积极培育县级农村公路养护市场，并逐步融入整个公路养护市场中。改变原有养护在较为封闭的行业内部进行的方式，以提高养护生产效率和资金使用效率，将养护生产逐步推向社会，适应市场化要求。　　5、积极筹措包括养路费、财政转移支付和手拖费等各方面资金，逐步实行公示、招标和引入竞争机制，提高农村公路养护供给效率。在养护资金有限的条件下，实行公开招标和引入竞争机制，实现业主、养护施工、养护监理三方面相互监督、相互协调、共同发展的农村公路养护管理新体制。　　（三）农村公路养护的具体组织形式　　1、农村公路日常养护的组织形式，由县级交通主管部门和公路管理机构会同乡（镇）人民政府按照因地制宜的原则确定。一般应通过招标等市场化运作方式，选择有相应养护资质的单位实施。农村公路大中修养护工程和县道日常养护可由县级公路管理机构负责。对自然条件特殊，难以通过市场化运作方式选择养护单位的乡道、村道公路，应充分发挥乡级政府和村级组织的作用，根据实际情况，采取委托、个人（农户）分段承包等多种形式的养护方式，同时农村公路日常养护工作，也可以通过竞争方式承包给公路沿线的村民，促进农民就业和增收。　　同时，鼓励干线公路、农村公路大、中修工程捆绑招标，面向社会公开择优选定具备资质条件的公路养护公司，充分发挥专业管理、施工、监理队伍在农村公路养护工作中的作用。鼓励通过竞争方式，将油路挖补和水泥路修补等小型养护工程捆绑承包给专业化养护队伍，实行合同管理、计量支付。　　2、在农村公路养护管理实行“以县为主”的体制后，要加强对新体制的研究、指导工作，努力探索农村公路大中修工程、日常养护管理、桥梁隧道管理和养护市场化管理的新情况、新问题。坚持“因地制宜、大胆试验”的原则，指导总结好农村公路养护管理的模式。特别是要加快对乡、村道公路养护管理模式的研究，充分鼓励、发挥乡、村两级组织在养护管理中的积极性。对各地探索的“分管分养、统管分养、乡管乡养、乡管村养、乡管民养、乡管市场养”的模式加以总结提升，建立符合我县实际的管养模式。